Konferencje ONZ w sprawie zmian klimatu (United Nations Climate Change Conferences) to coroczne szczyty odbywające się na podstawie prawnej Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), ale także jako formalne spotkania stron (sygnatariuszy) tejże Konwencji. Stąd też funkcjonuje bardzo popularna nazwa tych corocznych spotkań jako Konferencji Stron (Conference of the Parties, COP).

UNFCCC została podpisana 9 maja 1992 roku, ale ratyfikowana ją (weszła w życie w obrębie porządków prawnych państw sygnatariuszy) dopiero dwa lata później, dnia 21 marca 1994 roku. Dlaczego? Zgodnie bowiem z Art. 20 Konwencji, państwa i inne podmioty (wyspecjalizowane agencje ONZ, państwa strony Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, regionalne organizacje integracji gospodarczej obecne na tzw. „Szczycie Ziemi” w Rio de Janeiro w dniach 3-14 czerwca 1992 roku) miały określony czas na rozważenie podpisania i przyjęcia norm Konwencji.

Nomen omen, UNFCCC nazywana jest także „Konwencją z Rio”. Jest ona jednym z trzech siostrzanych dokumentów, które stanowią formalny efekt szczytu klimatycznego w Brazylii w 1992 roku. Kolejnymi umowami międzynarodowymi, także nazywanymi konwencjami z Rio są Konwencja ONZ o różnorodności biologicznej z 5 czerwca 1992 roku (United Nations Convention on Biological Diversity, CBD) oraz Konwencja ONZ o zwalczaniu pustynnienia z 14 października 1994 roku (United Nations Convention to Combat Desertification).

Sekretariat Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu znajduje się w Bonn w Niemczech, a pierwszy szczyt, tzw. COP1, odbył się w 1995 roku w Berlinie. Obecnie normami UNFCCC związanych jest aż 165 sygnatariuszy oraz 197 stron Konwencji (196 państw oraz jedna międzyrządowa organizacja współpracy regionalnej, tj. Unia Europejska).[1]

Należy zwrócić uwagę na normę wyrażoną w treści Art. 24, jakoby nie można było zgłaszać zastrzeżeń (reservations) do Konwencji. Jest to bowiem niezbyt powszechne w prawie międzynarodowym rozwiązanie formalne mające zapobiec wybiórczemu stosowaniu prawa stworzonego przez UNFCCC, a tym samym ostatecznego osłabienia skutków prawnych i faktycznych oraz niedostatecznemu spełnieniu głównego założenia dokumentu „zwalczania niebezpiecznej ingerencji człowieka w system klimatyczny.”[2]

Zgodnie z treścią Art. 2, ust. 1, lit. d Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 roku: „zastrzeżenie oznacza jednostronne oświadczenie, jakkolwiek byłoby ono sformułowane lub nazwane, złożone przez państwo przy podpisaniu, ratyfikacji, przyjęciu, zatwierdzeniu lub przystąpieniu do traktatu, mocą którego zmierza ono do wykluczenia lub modyfikacji skutku prawnego pewnych postanowień traktatu w ich zastosowaniu do tego państwa.”[3]

Niemniej, kilka państwa, głównie mikropaństw z Pacyfiku Południowego, tj. Fidżi, Kiribati, Nauru, Papua Nowa Gwinea, Wyspy Salomona, Tuvalu, zdecydowało się na dodanie własnych deklaracji – specjalnych dodatkowych tekstów prawnie je wiążących, w postaci aktu jednostronnego wskazującego na wolę państwa w sprawie międzynarodowej. Warto tu przywołać treść takiej deklaracji:

Rząd Nauru oświadcza, że rozumie, iż podpisanie Konwencji nie będzie w żaden sposób stanowić zrzeczenia się jakichkolwiek praw wynikających z prawa międzynarodowego dotyczących odpowiedzialności państwa za negatywne skutki zmian klimatu oraz że żadne postanowienia Konwencji nie mogą być interpretowane jako odstępstwa od zasady ogólnego prawa międzynarodowego.

„Rząd Wysp Salomona uznaje arbitraż za przymusowy, zgodnie z procedurami, które zostaną przyjęte przez Konferencję Stron [COP] tak szybko, jak to możliwe, w załączniku dotyczącym arbitrażu”.

Owe deklaracja stanowią oczywiście prawne zapewnienie (potwierdzenie, powielenie w odrębnej części umowy multilateralnej) swoich uprawnień wynikających z doktryny prawa międzynarodowego (lex generalis), tak prawa traktatowego, jak Konwencja o prawie morza z 10 grudnia 1982 roku (United Nations Convention on the law of the sea, UNCLOS) jak i prawa zwyczajowego, głównie w obliczu druzgocących zmian oceanicznych względem państw wyspiarskich, detalicznych czy nabrzeżnych[4].

Do Konwencji dołączono dwa aneksy, które wielokrotnie są mylone i niewłaściwie interpretowane, gdyż nie stanowią dwóch osobnych zbiorów, a wymienione w nich państwa figurują często w każdym ze zbiorów. Otóż Aneks I wymienia kraje uprzemysłowione, które zostały mocną UNFCCC zobowiązane do regularnego składania sprawozdania na temat swojej polityki i środków dotyczących zmian klimatycznych, w tym kwestii regulowanych protokołem z Kioto (w przypadku krajów, które go ratyfikowały), a dotyczy to także Polski.

Aneks II wymienia zaś strony będące państwami rozwiniętymi oraz inne strony rozwinięte które mają ponieść skutki zmian klimatycznych poprzez pozbawienie nowych i dodatkowych środków finansowych, a także pomóc państwom rozwijającym się także poprzez przeniesienie technologii służącej temu celowi.

Wreszcie kraje rozwijające się (strony nieobjęte ani załącznikiem (aneksem) I, ale również nie wymienione w załączniku II) zostały zobowiązane do przedstawiania bardziej ogólnych sprawozdanń na temat swoich działań, zarówno w zakresie przeciwdziałania zmianom klimatu, jak i przystosowania się (prawnym oraz faktycznym) do ich skutków, jednakże rzadziej niż państwa wymienione w aneksie I. Dodatkowo ich raportowanie jest uzależnione od uzyskania środków na przygotowanie raportów, opłacenie ekspertów międzynarodowych, tłumaczy etc., co stanowi często bardzo uciążliwą przeszkodę szczególnie w przypadku krajów najsłabiej rozwiniętych.

Legitymizacja, za Słownikiem Języka Polskiego oznacza «nadanie czemuś mocy prawnej» bądź «uznanie jakiegoś systemu politycznego za najbardziej odpowiedni dla danego typu społeczeństwa». Niniejszy artykuł wskazuje na wartość prawną, ową legitymizację, jaką państwa sygnatariusze nadały Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, aby przeciwdziałać negatywnym skutkom zmian klimatycznych. Tutaj najważniejsze będzie tworzenie norm prawnych na postawie prawnej Konwencji. Służą temu Protokoły.

Należy wreszcie być świadomym zamienności, ale wciąż synonimiczności pojęć „traktat”, „umowa”, „porozumienie”, „konwencja” etc., jako że zgodnie z cytowaną już Konwencją o prawie traktatów, „traktat oznacza międzynarodowe porozumienie między państwami, zawarte w formie pisemnej i regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie, czy w dwóch lub więcej dokumentach, i bez względu na jego szczególną nazwę.”[5]

Protokół jest zatem umową międzynarodową powiązaną z istniejącą konwencją, ale stanowi odrębną i dodatkową umowę, która musi zostać podpisana i ratyfikowana przez strony danej konwencji, aby stać się wiążąca. Protokoły zazwyczaj wzmacniają konwencję poprzez dodanie nowych, bardziej szczegółowych zobowiązań.[6]

Zgodnie z Art. 17 UNFCCC, Strona może na każdej zwyczajnej sesji przyjmować protokoły do Konwencji, jednak tekst każdego proponowanego protokołu winien być co najmniej sześć miesięcy przed taką sesją. Oznacza to zatem, iż nie można ad hoc, podczas sesji czy szczytu wysuwać pomysłów wynegocjowani czy przyjęcia protokołu. Dodatkowo, tylko Strony Konwencji mogą być stronami protokołu. W przeciwnym bowiem razie jakiekolwiek zewnętrzne czynniki (bądź jednostki – państwa czy inni aktorzy niepaństwowi, non-state actors, NSA) mogłyby mieć wpłynąć na główny cel Konwencji, co z kolei mogłoby nie być zgodne z interesami czy polityką sygnatariuszy. Wreszcie decyzje na mocy dowolnego protokołu są podejmowane wyłącznie przez Strony danego protokołu. A contrario, 197 Stron Konwencji nie jest zobowiązanych do przestrzegania danego protokołu.

Słynny Protokół z Kioto został przyjęta 11 grudnia 1997 roku, ale ze względu na złożony proces ratyfikacyjny wszedł on w życie 8 lat później (!) 16 lutego 2005 roku. Obecnie stronami Protokołu z Kioto jest 192 państw. Dokument opiera się na postanowieniach UNFCCC i jest zgodny ze strukturą państw opartą na aneksach. Wiąże tylko kraje rozwinięte i nakłada na nie większe obciążenia zgodnie z zasadą „wspólnej, ale zróżnicowanej odpowiedzialności i odpowiednich zdolności”. Nowelizacja z Doha (Doha Amendment) do została przyjęta na drugi okres rozliczeniowy (2013-2020). Jednak umowa z Kataru nie weszła jeszcze w życie, gdyż do wejścia w życie nowelizacji wymaganych jest 144 umów ratyfikacyjnych[7].

Dlatego państwa zdecydowały się na opracowanie bardziej efektywnego dokumentu, aby wiele państw (głównie tzw. blok BRICS – Brazylia, Rosja, Indie, Chiny, RPA) nie mogło posługiwać się kartą „biednych, rozwijających się państw” i tym samym być prawnie zwolnionym z obowiązków Konwencji oraz Protokołu z Kioto.  Porozumienie paryskie (Paris Agreement) został przyjęty przez 196 Stron podczas COP21 w Paryżu dnia 12 grudnia 2015 r. i wszedł w życie 4 listopada 2016 r. Jest to prawnie wiążący traktat międzynarodowy dotyczący zmian klimatu, którego celem jest ograniczenie globalnego ocieplenia do znacznie poniżej 2, najlepiej do 1,5 stopnia Celsjusza, w porównaniu do poziomów sprzed epoki przemysłowej.

Porozumienie paryskie postrzegane jest jako punkt zwrotny w wielostronnym procesie przeciwdziałania skutkom zmian klimatu, ponieważ po raz pierwszy w historii umowa międzynarodowa połączyła wszystkie narody (państwa rozwinięte i rozwijające się) we wspólnej sprawie, aby podjąć prawne i faktyczne wysiłki na rzecz walki ze zmianami klimatu. Do 2020 roku państwa przedstawiły swoje plany działań na rzecz klimatu znane jako wkłady określone na poziomie krajowym (nationally determined contributions, NDC). Narzędzie to umożliwia śledzenie postępów bądź braków w egzekwowaniu postanowień Porozumienia i szukanie rozwiązań na wolniejsze niż zobowiązane działania.

Od COP26 w Glasgow w dniach 1-12 listopada 2021 roku nie należy się jednak spodziewać żadnego „Protokołu z Glasgow”. Takie bowiem plany nie zostały przedstawione co najmniej 6 miesięcy wcześniej, co jest wymogiem traktatowym z UNFCCC, opisanym wyżej. Wreszcie brak przedstawicielstwa prawnego (fizycznego) głów państw Japonii, RPA, Chin, Rosji, Iranu, Meksyku i Brazylii, dobitnie wpłynie na brak możliwości przekazywania kompetencji prawnych (urzędowych i formalnych) w zakresie decyzyjności, negocjacji i wreszcie stanowienia norm prawa międzynarodowego.

Bo choć większość państw rozwijających się z Afryki czy Oceanii nie miało logistycznej możliwości przyjazdu do Szkocji (szczepionki, obowiązkowe kwarantanny, wydłużony czas podróży i pobytu w hotelach), a tym samym zostały one fizycznie pozbawione swego prawnomiędzynarodowego uprawnienia ius tractatuum (lub ius contrahendi – a zatem prawa do zawierania traktatów, także kontaktów, gdyż wszak nazwa nie przesądza o wartości prawnej takiego międzynarodowego aktu pisanego), to światowe potęgi gospodarcze (Rosja i Chiny) oraz wschodzące mocarstwa (Brazylia) celowo zdecydowały się jedynie na wirtualny udział w wydarzeniu, obniżając jego polityczną rangę w swoich narodowych agendach.

Obserwujemy retorykę o „ostatnich szansach” na ocalenie legitymizacji Porozumienia Paryskiego z 2015 roku. Należy zatem oczekiwać, iż kolejny szczyt klimatyczny w Szkocji – odbywający się w tle sporów wokół kolejnego referendum niepodległościowego tej części Zjednoczonego Królestwa Wielkie Brytanii i Irlandii Północnej – nie przyniesie nowych rozwiązań prawnych, a jedynie potwierdzi ustalenia zawarte już w Porozumieniu paryskim.

Autor: dr Joanna Siekiera – Wydział Prawa, Uniwersytet w Bergen, Norwegia & Instytut Nowej Europy.

Autorka jest prawnikiem międzynarodowym, doktorem nauk społecznych w dziedzinie nauk o polityce publicznej. Wykłada na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Bergen w Norwegii. Była stypendystką rządu Nowej Zelandii na Uniwersytecie Victorii w Wellington. Jej specjalizacja to prawo dyplomatyczne i prawo wojenne, regionalizacja, prawno-polityczne relacje państw, głównie na Pacyfiku Południowym.

---

[1] United Nations Treaty Collection, United Nations Framework Convention on Climate Change: https://treaties.un.org/pages/ViewDetailsIII.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVII-7&chapter=27&Temp=mtdsg3&clang=_en (dostęp 2.11.2021).

[2] Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzona w Nowym Jorku dnia 9 maja 1992 roku (Dz. U. 1996 nr 53 poz. 238).

[3] Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 roku (Dz. U. 1990 nr 74 poz. 439).

[4] J. Barnett, J. Campbell, Climate Change and Small Island States: Power, Knowledge and the South Pacific, Earthscan, Londyn 2010; Pacific Islands Forum Special Leaders’ Retreat, 3 February 2021.

[5] Art. 2, ust. 1, lit. a.

[6] United Nations Climate Change, Glossary of climate change acronyms and terms: https://unfccc.int/process-and-meetings/the-convention/glossary-of-climate-change-acronyms-and-terms#p (dostęp 2.11.2021).

[7] United Nations Climate Change, Kyoto Protocol bodies: https://unfccc.int/process/the-kyoto-protocol/kyoto-protocol-bodies#:~:text=The%20Conference%20of%20the%20Parties,same%20period%20as%20the%20COP (dostęp 2.11.2021).