Obecne przepisy unijne określające minimalne podstawy opodatkowania energii i produktów energetycznych przez państwa członkowskie zostały ustanowione w Dyrektywie Rady UE 2003/96/WE (znaną także jako ETD) 27 października 2003 r., a więc ponad 18 lat temu. W tym czasie zaszły duże zmiany, zarówno jeśli chodzi o rynki energetyczne, rozwój technologiczny i gospodarczy państw UE, jak i zmiany w domenie ambicji i prawodawstwa UE w kontekście zrównoważonego rozwoju. 

Dlatego też Komisja Europejska, w zbiorze inicjatyw politycznych nazwanym Europejskim Zielonym Ładem (EZŁ), zawarła projekt wniosku o zmianę tej dyrektywy ETD. W zamyśle KE, przepisy dotyczące opodatkowania produktów energetycznych muszą odzwierciedlać obecne cele Unii w zakresie prawa klimatycznego i dotyczącego energii, i być zgodne z ambicjami EZŁ, czyli m.in. obniżką emisji gazów cieplarnianych o 55% do 2030 roku i dążeniem do całkowitej neutralności klimatycznej do 2050 roku. 

W oficjalnym wniosku KE o zmianę dyrektywy EDT opublikowanym 4 marca 2020 r., wymienia się dwa podstawowe cele przeglądu i zmiany obecnych przepisów:

1. Dostosowanie opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej do unijnej polityki energetycznej i klimatycznej, w celu przyczynienia się do osiągnięcia celów na 2030 r. i neutralności klimatycznej do 2050 r. w kontekście Europejskiego Zielonego Ładu.
2. Utrzymanie rynku wewnętrznego UE poprzez aktualizację zakresu struktury stawek oraz racjonalizację stosowania fakultatywnych zwolnień i ulg podatkowych przez państwa członkowskie.

Kolejnym argumentem wprowadzenia zmian do obecnej dyrektywy jest fakt, że minimalne stawki ustanowione w ETD utraciły swoją istotność z uwagi na to, że zdecydowana większość państw członkowskich ustanowiła poziom opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej dużo powyżej minimów ETD. 

Uaktualnienie minimalnych stawek akcyzowych ma więc sukcesywnie zniechęcać do korzystania z produktów energetycznych i energii pozyskiwanej z paliw kopalnych, i zachęcać do „inwestycji w nowe technologie i użytek alternatywnych, bardziej zrównoważonych produktów energetycznych i energii elektrycznej”, jak czytamy we wniosku. Zmiany mają zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2023 r. 

Pytanie więc brzmi: do jakiego poziomu nowe stawki wywindują ceny produktów energetycznych i czy Polska ma możliwość załagodzenia skutków nadchodzących zmian?

Dyrektywa ETD – Jak było dotychczas?

Tak wyglądają minimalne stawki podatku akcyzowego na paliwa silnikowe w obecnie obowiązującej dyrektywie ETD:

Po tzw. „wschodnim powiększeniu” w maju 2004 r., czyli unijnej akcesji 8 państw z Europy Środkowo-Wschodniej i Południowej, w tym Polski, na mocy Dyrektywy 2004/74/WE państwa te dostały możliwość stosowania czasowych zwolnień i obniżek poziomu opodatkowania na produkty energetyczne i energię elektryczną. Biorąc pod uwagę niższy stopień rozwoju gospodarczego nowych członków UE, dyrektywa ta miała na celu złagodzenie skutków dyrektywy ETD poprzez ułatwienie przejścia do wyższych stawek.

Rzeczpospolita Polska dostała wtedy możliwość stosowania okresów przejściowych, w których minimalna stawka opodatkowania mogła być niższa niż minima określone w dyrektywie ETD. Na przykład w przypadku opodatkowania benzyny bezołowiowej, Polska mogła stosować okres przejściowy do 1 stycznia 2009 r., podczas którego mogła stosować niższe opodatkowanie, jednakże od 1 maja 2004 r., czyli dnia wejścia Polski do EU, stawka ta nie mogła być niższa niż 287 euro za 1000 litrów. Po 1 stycznia 2009 r. stawka musiała już być niemniejsza niż 359 euro za 1000 litrów.

Podobnie w przypadku oleju napędowego (w dyrektywie wymienionym jako olej gazowy) stosowanego jako paliwo silnikowe do użytku niekomercyjnego, którego poziom opodatkowania mógł do 1 stycznia 2012 roku być na niższych poziomach, ale już nie mógł być niższy niż 245 euro po 1 maja 2004 r, i niż 274 euro po 1 stycznia 2008 r. Po 2010 r. nie mógł być on niższy niż 302 euro, a od 2012 r. – niż 330 euro na 1000 litrów. 

Polska miała również możliwość stosowania do stycznia 2012 r. okresu przejściowego w  przypadku węgla, koksu i oleju gazowego stosowanych w ciepłownictwie miejskim i dla innych potrzeb grzewczych, w tym nawet całkowite zwolnienie dla oleju gazowego stosowanego do ogrzewania placówek oświaty, przedszkoli i innych placówek publicznych. Okresy przejściowe i wyłączenia miały zastosowanie do wszystkich innych produktów energetycznych objętych dyrektywą i mogły się różnić w zależności od typów produktów i ich celów przeznaczenia. W przypadku produktów opałowych, Polska do dzisiaj ma możliwość stosowania ulg dla takich produktów stosowanych do ogrzewania domów mieszkalnych.

Co ciekawe, obecnie obowiązująca minimalna stawka podatku akcyzowego na benzynę bezołowiową (359 euro) w przeliczeniu na złotówki po kursie z dnia 09 listopada 2021 r., wynosi 1 647,81 złotych za 1000 litrów. Od 1 stycznia 2021 r. polska stawka akcyzy wynosi 1 514 złotych za 1000 litrów, więc jest ona obecnie mniejsza niż równowartość minimalnej stawki podatku wyrażona w złotówkach na dzień dzisiejszy (09 listopada 2021), wynika to jednak z różnicy kursowej w momencie ustalania równowartości stawki. 

Co się zmieni?

Nowe stawki oznaczają skokowe ceny m.in. paliw silnikowych, gazu i węgla. 

W aktualizowanej dyrektywie stawki mają one być naliczane podług wartości opałowej wyrażonej w gigadżulach (EUR/GJ), a nie tak jak dotąd, od ilości produktów podanych w litrach czy kilogramach – choć w przypadku np. gazu ziemnego czy innych materiałów opałowych jak węgiel kamienny, ta metoda była stosowana już wcześniej. 

Poniżej znajduje się tabela ze zmienionymi minimalnymi stawkami opodatkowania mającymi zastosowanie do paliw silnikowych:

Zgodnie z obecnie obowiązującą minimalną stawką podatkową, podatek akcyzowy na 1000 litrów benzyny bezołowiowej to 1 514 złotych na 1000 litrów, czyli na 1 litrze benzyny bezołowiowej 95 jest to 1,51 złotych, czyli około 25% jej ceny, przy założeniu, że średnio za litr na stacji zapłacimy 5,99 złotych (na dzień 11 listopada 2021 r.).

Po zmianie dyrektywy, będzie to już 10,75 euro na GJ. Chcąc wyrazić tę stawkę podług starej metodyki, to przy założeniu, że wartość opałowa benzyny wynosi 44 megadżule, minimalny podatek akcyzowy na 1000 litrów benzyny będzie wynosić 630,7 euro, czyli ponad 2 920 złotych, licząc po kursie z 11 listopada 2021. Co oznacza, że na 1 litrze podatek będzie wynosić ok. 2,92 złotych, a więc prawie 49% obecnej ceny benzyny bezołowiowej 95. 

Jest to prawie dwukrotny wzrost wysokości podatku (193% jego poprzedniej wartości). Względem wartości benzyny, jest to wzrost o około 25%, co może oznaczać, że po wejściu w życie zmienionej dyrektywy cena benzyny osiągnie poziom dużo powyżej 7 złotych, ceteris paribus.

Patrząc na minimalny poziom opodatkowania np. gazu ziemnego, który kształtował się na poziomie 2,6 euro za GJ, od stycznia 2023 r. będzie on już wynosić 7,17 euro. Jest to więc prawie trzykrotny wzrost. Według obecnie obowiązujących stawek, przy założeniu, że za CNG na stacji zapłacimy 3,4 zł/m³, podatek akcyzowy wynosiłby ok. 41 groszy na 1 m³, czyli 12% ceny CNG. Przy zaktualizowanych stawkach, byłoby to już 1,10 zł na 1 m³, czyli 32,4% ceny. Oznacza to wzrost o 20,4%, i potencjalnie ceny za 1 metr sześcienny gazu na poziomie powyżej 4 złotych. Dla niektórych produktów, włączając w to gaz ziemny, nie będzie to też koniec podwyżek, bowiem poziomy opodatkowania mają się zmienić po końcu okresu przejściowego, który nastąpi 1 stycznia 2033 r.

W przypadku węgla kamiennego, którego minimalna stawka opodatkowania sięgała 1,28 złotych a 1 GJ (0.3 euro/GJ), nowa stawka wyniosła by już 4,13 złotych. Przy założeniu, że węgiel kamienny ma wartość opałową na poziomie 24 GJ za tonę, cena detaliczna każdej tony węgla mogła by wzrosnąć o ponad 100 złotych, czyli o kilkanaście procent. 

We wniosku o zmianę dyrektywy zapowiedziana jest również likwidacja zniżek i ulg, więc może się okazać, że obecnie stosowane zniżki na produkty opałowe wkrótce znikną.

Działania łagodzące: Co Polska może zrobić w obliczu rosnących podatków akcyzowych na produkty energetyczne?

Komisja Europejska we wniosku dotyczącym zmiany dyrektywy ETD zaproponowała państwom członkowskim podjęcie działań mających na celu łagodzenie skutków ewentualnej podwyżki podatków. Miałoby to być na przykład obniżenie opodatkowania pracy, czy rekompensaty dla obywateli, które wedle Artykułu 6 wniosku o zmianę dyrektywy ETD, mogły by być przyznawane bezpośrednio, w oparciu o zróżnicowaną stawkę, lub poprzez refundowanie całości lub części kwoty opodatkowania.

Biorąc pod uwagę wysokie opodatkowanie pracy w Polsce, działaniem mogącym załagodzić skutki podwyżek cen produktów energetycznych mogłoby być obniżenie wysokości składki zdrowotnej, albo podwyższenie kwoty wolnej od podatku przynajmniej do poziomu rocznej pensji minimalnej brutto, czyli do 33 600 złotych (w 2022 r. ma ona wynieść 30 000 złotych) Te 3 600 złotych więcej zostających w kieszeni Polaków w skali roku z pewnością utworzyłoby finansową poduszkę, która lekko zamortyzowała by wzrost cen. 

Do tej pory Ministerstwo Finansów nie pokazało jednak planu łagodzenia skutków transpozycji dyrektywy ETD. 

W założeniu Komisji Europejskiej, nowe stawki miały by zachęcać do korzystania z bardziej zrównoważonych produktów energetycznych. Jednakże wzrosty podatku akcyzowego na paliwa i energię elektryczną byłyby najbardziej dotkliwe dla gospodarstw domowych, których wydatkowanie na te produkty wzrosłoby przynajmniej o kilkadziesiąt procent. To z kolei skutkowałoby pomniejszeniem rozporządzalnego dochodu, a w efekcie spadkiem konsumpcji i spowolnieniem wzrostu gospodarczego oraz pomniejszeniem wpływów z podatku VAT, który ma największy udział w strukturze wpływów do budżetu. 

W obliczu konieczności transformacji energetycznej i gospodarczej, dyrektywa ta mogła by więc wywołać skutki odwrotne do zamierzonych, ograniczając potencjał zmian poprzez zubożenie obywateli, a więc ograniczenie ich możliwości przejścia na rozwiązania podtrzymywalne środowiskowo. 

Nie jest bowiem oczywiste, że konsument przesiadłby się do auta elektrycznego, którego zakup wciąż wiąże się ze średnio dużo wyższym wydatkiem niż na porównywalne auto spalinowe, czy że spółdzielnie mieszkaniowe zaczęłyby montować panele fotowoltaiczne na dachach bloków czy kupować prąd wyłącznie z OZE. Podwyżka podatku akcyzowego na produkty energetyczne i energię elektryczną odbije się więc najbardziej na końcowym odbiorcy.

• Wykup nadpodaży zielonych certyfikatów jako działanie mitygujące

Oprócz zaleceń proponowanych przez KE teoretycznym działaniem, które Polska mogłaby podjąć w celu mitygowania skutków aktualizowanej dyrektywy, jest na przykład zobowiązanie Rządu do wykupienia nadpodaży zielonych certyfikatów z towarowej giełdy energii w zamian za zagwarantowanie pewnych wyłączeń lub dodatkowych okresów przejściowych, w których minimalne stawki podatku akcyzowego w Polsce mogły by być niższe niż nowe unijne minima, na wzór tych zawartych w Dyrektywie 2004/74/WE, adresującej wyłączenia dla m.in. Polski.

W 2020 r. nadpodaż zielonych certyfikatów wyniosła ponad 20 TWh, podczas gdy cały roczny popyt wyniósł 24 TWh. Biorąc pod uwagę, że średnia cena zielonego certyfikatu wynosiła w 2020 r. około 139 złotych za 1 MWh (obecnie jest to już prawie 160 złotych), to wartość nadpodaży wyniosła około 2 780 000 000 złotych (dwa miliardy siedemset-osiemdziesiąt milionów). Tym samym znacznie przewyższała wartość całej energii wyprodukowanej z OZE do końca czerwca 2020 r., która osiągnęła wtedy poziom 21,3 TWh.  

W 2021 r. nadpodaż kształtuje się na wciąż podobnym poziomie jak w 2020 r. Przy zobowiązaniu polskiego Rządu do wykupu nadpodaży, pieniądze te trafiły by do podmiotów produkujących energię z OZE, co w naszej ocenie byłoby zgodne z duchem dyrektywy, ponieważ w bardziej bezpośredni sposób niż sama dyrektywa przyczyniło by się do inwestowania w podmioty produkujące zrównoważone produkty energetyczne, co ostatecznie jest jednym z jej celów. Jednocześnie ciężar fiskalny jaki musieliby ponieść konsumenci byłby mniejszy.  

Ilość zielonych certyfikatów do wykupu można by skonstruować jako funkcję nadprodukcji CO₂ z wyprodukowania energii z nieodnawialnych źródeł, nad celem rocznym, który wskazywałby maksymalną zalecaną ilość rocznej produkcji CO₂, aby była ona zgodna z unijnymi celami klimatycznymi. Można by następnie tę ilość wyrażoną albo w tonach CO₂ albo w TWh z tej „brudnej” nadwyżki sprzężyć z ilością zielonych certyfikatów, i w ten sposób staryfikować szkody środowiskowe przemysłu nieodnawialnych źródeł energii. 

Aby nie pogłębiać bezpośrednio poziomu zadłużenia, operacja zakupu nadpodaży certyfikatów mogłaby być realizowana przez Bank Gospodarstwa Krajowego albo Polski Fundusz Rozwoju lub inny fundusz celowy, który w celu sfinansowania zakupu mógłby wyemitować zielone obligacje, które następnie zostałyby wykupione przez Narodowy Bank Polski, de facto je dematerializując. Środki z emisji zostały by użyte wtedy użyte do zakupu zielonych certyfikatów. 

To rozwiązanie w swoim założeniu adresowało by problem poważnego obciążenia podatników ale również likwidowało problem nadpodaży zielonych certyfikatów i zwiększyło ilość przepływów kapitałowych w kierunku technologii i energii zgodnych z prawidłami zrównoważonego rozwoju.

Co dalej?

Na razie nie jest jasne jaka będzie odpowiedź Polski na planowane podwyżki. Wiadomo natomiast, że działania EU mające na celu zniechęcenie do korzystania z produktów szkodliwych środowiskowo będą kontynuowane, i będą one oznaczały kolejne wzrosty cen produktów energetycznych bazujących na paliwach kopalnych.

Innym kierunkiem działań prośrodowiskowych w obszarze energetyki jest zmiana strategii UE ws. redukcji emisji metanu i związaną z tym propozycją włączenia emisji metanu do Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (ETS), co wiązało by się z ogromną podwyżka jego cen. Do końca roku Komisja Europejska ma przygotować projekt dyrektywy, w której zawarta będzie ocena wpływu zmian w ETS i ich przegląd pod kątem ambicji klimatycznych UE.

W obliczu potrzebnych zmian w kierunku podtrzymywalnego rozwoju gospodarczego, Polska powinna premiować wybór rozwiązań, zarówno w obszarze energii, transportu, praktyk biznesowych czy codziennych zachowań, które licują z wizją zrównoważonej, ekologicznej i sprawiedliwej gospodarki. Jest to bowiem jeden z najbardziej efektywnych sposobów na załagodzenie nieuniknionych kosztów wiążących się z zieloną transformacją, jakie będzie musiało ponieść społeczeństwo.